Sobre el Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe y el nuevo escenario abierto por la pandemia del Coronavirus

A 5 meses de estallar la histórica revuelta o rebelión popular en nuestro país, el Gobierno de Piñera ha dictado el Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe por 90 días, ante las circunstancias derivadas de la pandemia global del Coronavirus COVID-19. En otro contexto, en otro momento, con otras circunstancias, sería, sobre cualquier otra consideración, una medida calificable de sensata atendida la gravedad de los riesgos sanitarios que se ha demostrado en otros países, tiene la emergencia y expansión de este nuevo virus. Muchos gobiernos a lo largo y ancho del Mundo han dictado sus respectivos estados de excepción constitucional, acorde a sus propias legislaciones y constituciones. En nuestro continente, de hecho, la mayoría ha recurrido a estas herramientas «de excepción», y desde una pespectiva aún más general, en buena parte del Mundo la contingencia llama a recurrir a extremar decisiones y medidas para contener la pandemia.

Pero, en el escenario chileno, la situación amerita un sinnúmero de consideraciones adicionales. En tal contexto específico, y más allá de los elementos a tener en cuenta sobre la dimensión mundial – global que dan para un análisis adicional (Ver «La coyuntura de la pandemia del Coronavirus en contexto histórico. Elementos para abordar un presente crítico e incierto«), sobre lo referido al escenario político y social chileno y la particular coyuntura que atraviesa el país, aquí presentamos algunas reflexiones sobre los elementos y desafíos que abre este muy sustancial cambio de circunstancias.


1. La Constitución de 1980 y el régimen constitucional y legal para abordar una crisis como la actual
2. En particular, sobre el itinerario y regulación del proceso de cambio Constitucional
3. Algunas conjeturas acerca del incierto escenario abierto con las nuevas circunstancias


1. La Constitución de 1980 y el régimen constitucional y legal para abordar una crisis como la actual

La Constitución de 1980 es criticable en infinitas cuestiones y desde muchas dimensiones, eso ya nadie podría negarlo y es la base de la demanda indeclinable y ampliamente mayoritaria por su reemplazo total. Sin embargo, al contrario de lo que vienen señalando numerosas dirigencias políticas del Gobierno y el empresariado, no es cierto de que, en una situación como la actual, el Gobierno no estaría facultado para formas de intervención más decididas, como tomar medidas dirigas al control de precios de ciertos productos básicos para afrontar la actual crisis sanitaria, o establecer limitaciones y regulaciones reforzadas a las actividades empresariales y laborales, por ser estas cuestiones eventualmente inconstitucionales.

En caso de tener la voluntad política, además de una legitimidad social que como sabemos está pisoteada por sus propias decisiones, el Gobierno, con la dictación de un Estado de Catástrofe establecido en el texto constitucional para los casos de «calamidad pública», puede tomar un sinnúmero de medidas que pueden dirigirse a atender una emergencia sanitaria como la actual. La Constitución Política de la República de Chile dice claramente, en su artículo artículo 43 inciso 3°: «Por la declaración del estado de catástrofe, el Presidente de la República podrá […] disponer requisiciones de bienes, establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de carácter administrativo que sean necesarias para el pronto restablecimiento de la normalidad en la zona afectada». De hecho, este tema es regulado con algún detalle en la Ley Orgánica Constitucional de los Estados de Excepción, estableciendo formas y límites de tales actuaciones, incluyendo una vía para solicitar indemnización por los perjuicios directos que pudiesen ocasionar estas medidas (para una reseña pormenorizada del régimen del Estado de Catástrofe y reflexiones adicionales, ver «¿Qué facultades tiene el Presidente y las Fuerzas Armadas ante declaración de Estado de Catástrofe?«, Javier Pineda).

Es decir, en la Constitución de 1980, se le dan amplias atribuciones al Poder Ejecutivo para responder a una contingencia crítica de este tipo, sin necesidad siquiera de contar con la aprobación parlamentaria. Otra cosa es que los gobiernos no lo hayan utilizado estas herramientas constitucionales y legales en las múltiples ocasiones en que han hay desastres naturales que ameritarían su uso racional y acorde a las necesidades sociales y populares. Conocida es la secuela de respuestas ineficientes y negligentes por parte de los organismos del Estado destinados a cumplir un rol en estos cruciales momentos, en ocasiones al punto de la negligencia criminal como en el referencial caso del terremoto de febrero de 2010, momento icónico que mostró todas las carencias del modelo y presagiando todo lo que vendría visibilizándose con cada vez mayor nitidez desde entonces (Ver «El terremoto, el neoliberalismo, y el comienzo del fin de una etapa histórica en Chile«).

Así, como es sabido, dichas normas que permiten una intervención más activa y por decirlo de algún modo «drástica» en la actividad económica por parte del Estado, no han sido utilizadas, y de hecho, cuando ha habido catástrofes «naturales» los sucesivos gobiernos han decretado el Estado de Excepción Constitucional de Emergencia, y no el de Catástrofe, que otorga facultades adicionales (Ver al final de esta nota un cuadro de los regímenes de Estados de Excepción). A nivel normativo, el Estado de Emergencia sólo da lugar, dice la Constitución, a la limitación de los derechos de reunión y locomoción, aunque sabemos que el uso del Estado de Emergencia en esta última ocasión se hizo vulnerando un sinnúmero de otros derechos en todo caso, cuestión en la que ya habían habido algunas manifestaciones en las ocasiones anteriores (como el citado terremoto del 2010), pero que en el caso de lo sucedido tras el 18 de octubre, decantó en un abierto quebrantamiento de la regulación constitucional y legal de los Estados de Excepción, en una especie de «excepción dentro de la excepción» (Ver «Doctores en Derecho detallan la inconstitucionalidad e ilegalidad del actuar del Gobierno y Militares«), que produjo, como es sabido, una enorme y combativa respuesta social por la violencia estatal que ha implicado, con una abierta, sistemática, y generalizada violación a los Derechos Humanos por parte del Estado (una reseña resumida de todo esto, en «Acerca de las violaciones a los Derechos Humanos en el contexto de la actual rebelión popular en Chile«).

Por cierto, una materia de debate central para la Nueva Constitución es la regulación de los Estados de Excepción, que en la actual Constitución tiene un sinúmero de cuestiones criticables, como la poca definición enre los distintos tipos de estados de excepción o el recurso forzado a las autoridades y fuerzas militares sea el caso que sea, más con el carácter de éstas que es de por sí uno de los temas más neurálgicos y problemáticos del ordenamiento institucional chileno a lo largo de toda su historia (y por cierto, de todos los ordenamientos constitucionales sin excepción). Pero de que se pueden controlar precios, limitar el derecho de propiedad, o hasta requisar bienes en casos como este (que claramente debiera entrar en el concepto «calamidad pública»), además de un sinnúmero de otras medidas acordes a la gravedad de la situación actual, es algo que incluso la Constitución de 1980 permite y regula, y que hace parte de una concepción de Estado originada en la historia política y constitucional chilena, con la forja de un Estado altamente centralizado y presidencialista, con amplias facultades para afrontar situaciones de excepción (lo que ha sido siempre parte esencial del orden «portaliano», conservador y autoritario de nuestro país), cuestión que, de todos modos, siempre está enlazada con un control y uso por parte de las elites dominantes y un sentido favorable a sus intereses (razón por lo que esas facultades le fueron negadas al Gobierno de la Unidad Popular y Salvador Allende) , y que está en la base de la impugnación actual al régimen político e institucional vigente.

Además, en la norma clave de regulación del derecho de propiedad en la Constitución (artículo 19 n°24), que hace parte de una larga temática constitucional y jurídica referida a la función social como limitación y contenido del derecho de propiedad, se dice claramente que le corresponde a las leyes y por tanto al Congreso Nacional, «establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental». Así que bastaría la dictación de una ley acorde a situaciones extraordinarias como la actual, para establecer controles de precios u otras medidas, y tal iniciativa sería plenamente constitucional, conforme a la letra expresa de Guzmán y la Comisión Ortúzar y compañía.

Otra cosa, por cierto, es el régimen constitucional mirado en su conjunto, cuadro que obstaculiza o tiende a impedir acciones de tal tipo, pero sin hacerlas imposibles. Por lo pronto, las prácticas institucionales asentadas y las interpretaciones dominantes sobre un texto constitucional condicionan el cómo éste se aplica e interpreta. Y el contexto de un Estado hecho «a medida e imagen» de la elite dominante, con ciertas manifestaciones claras y referenciales de esto más allá de una política «representativa» ya extremadamente oligárquica y distante de las mayorías ciudadanas (un Poder Ejecutivo y Legislativo con minúsculos niveles de apoyo y aprobación), con espacios institucionales como el Tribunal Constitucional o el muy neurálgico Banco Central o el Poder Judicial, que funcionan como límite y condicionamiento de todo lo que pueda hacerse. Pero, de todos modos, el Gobierno de Piñera está auto negándose facultades que tiene, y/o está derechamente mintiendo cuando afirma que hacer algo en el sentido de políticas de control e intervención estatal sería inconstitucional en un contexto como el presente. Otra cosa es, en todo caso, la ilegitimidad social en que ha caido la dictación de Estados de Excepción Constitucional debido a su uso retorcido, represivo, y autoritario, o la demostrada incapacidad y poca voluntad de las fuerzas dominantes en un Congreso Nacional infinitamente desprestigiado y distanciado de los anhelos mayoritarios.

Es todo aquello lo que debe continuarse develando y denunciando en el nuevo escenario abierto con el cambio de circunstancias puesto por la pandemia del Coronavirus en el país, presionándose por la toma de medidas que permitan afrontarla de la manera más favorable a los intereses de las mayorías populares: La puesta en disposición de las clínicas privadas, con su personal y recursos materiales, al servicio de la salud pública y con carácter universal y gratuita; la paralización de las actividades económicas no esenciales para afrontar la emergencia y evitar el colapso social, con prohibición del despido de los trabajadores que deban hacer cuarentena; el requisar, centralizar y distribuir todo el material de protección individual necesario (como mascarillas o guantes) para que los trabajadores que estén en primera línea afrontando la emergencia lo hagan de forma segura; el financiamiento, mediante impuestos extraordinarios sobre las rentas del capital hasta que termine la cuarentena, de un subsidio básico para trabajadores independientes e informales y ayuda económica para aquellas PYMEs que demuestren mediante sus libros contables que no pueden pagarle el salario a sus empleados mientras están en cuarentena; la limitación de la movilidad solo para casos justificados de urgencia, compra de bienes de primera necesidad como artículos de limpieza, alimentación o medicamentos en establecimientos habilitados; la penalización del acaparamiento y la especulación y la aplicación de multas severas e incluso penas de cárcel a quienes incumplan dichas medidas; la limitación en el cobro de deudas y de la suspensión de servicios básicos en caso de no pago, entre otras.

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2. En particular, sobre el itinerario y regulación del proceso de cambio Constitucional

No se debe perder la mirada sobre el contexto en que nos ha golpeado esta coyuntura global altamente crítica. Hace 5 meses comenzaba una histórica Rebelión Popular contra el modelo neoliberal chileno y el Gobierno de Piñera dictaba el «Estado de Emergencia» para contenerla. La elite, como en todo proceso histórico de estas características, reaccionó ante los hechos de una multitudinaria respuesta popular y el desacato y rechazo ante esta reacción militarista y represiva, y formuló una respuesta que como es sabido implica un cambio Constitucional que eventualmente podría llegar a tener un carácter Constituyente. La continuidad de la movilización social semana tras semana logró, hasta esta contingencia, dejar en claro la alerta e impugnación popular ante todo intento de «cierre por arriba» y continuismo promovido o ejecutado por los grupos dominantes, incluyendo una extraordinaria capacidad para copar el espacio público callejero, mediático, y la disputa por las opiniones, relatos e imaginarios sociales frente a la coyuntura. Sin ir más lejos, un verano donde la movilización continuó con importantes grados de presencia callejera y pública, y el presagio de un Marzo altamente movilizado que se venía cumpliendo con creces, coronándose con una gigantesca concentración y marcha encabezada por las mujeres en un 8M donde nuestro país tuvo la movilización más masiva a nivel mundial, con literalmente millones de personas, principalmente mujeres, movilizadas a nivel nacional, en un número analogable al presenciado en la histórica jornada del viernes 25 de octubre pasado.

Por su parte, todas las encuestas y estudios de opinión han venido corroborando lo que es palpable en las calles y conversaciones: Una mayoría muy sólida a favor del cambio constitucional en la forma de las opciones de «Apruebo» y de «Convención Constitucional» para el en vías de postergación plebiscito, junto a una deliberación y expectación popular bastante significativa frente a los términos y regulaciones que se le han impuesto al proceso, por parte de los poderes constituidos. Desde las elites son conscientes también de tales circunstancias, por lo que también se han visto tensionadas por las distinas opciones que se les han abierto (como el debate en torno a sus opciones frente al plebiscito, donde varias dirigencias  y sectores se ven forzados a inclinarse por el «Apruebo»), y reconocer parcialmente la necesidad de proveer mayores grados de legitimidad al proceso, como la opción de parte de las derechas por incorporar la modificación relativa a la consagración del carácter paritario de la Convención Constitucional.

Es ese el contexto en que hoy el Gobierno decreta un Estado de Catástrofe insuficiente atendido la ausencia de medidas de mayor efectividad hasta el momento, como podría ser la instauración de una Cuarentena total como la que ya está recomendando la Organización Mundial de la Salud, y donde los sectores gubernamentales y el conjunto de las elites del país, buscarán usar estas nuevas circunstancias a su favor, tanto en lo político, intentando neutralizar y hasta negar el proceso de cambio Constitucional, no sólo en la sensata decisión de aplazamiento de éste que han acompañado la casi totalidad de las fuerzas políticas, si no que además con la puesta en duda sobre su realización (Ver a modo de ejemplo «Que el Congreso redacte la nueva Constitución. Las ideas tras la inminente postergación del plebiscito«). Y en lo económico, buscando paliar lo más posible los efectos de esta descomunal crisis planetaria sobre una dependiente y frágil economía chilena (Ver «Chile es una de las economías más afectadas por el coronavirus en América Latina, según informe«), pero bajo la mantención de los privilegios, intereses y poder de una minoría oligárquica y de los intereses de los capitales transnacionales en el país, como ha quedado de manifiesto en las declaraciones de un sinnúmero de actores de las elites, o en el relato que de manera uniforme baja desde los medios de comunicación oligopólicos intentando reconstruir un sentido común favorable al modelo.

La tarea para esos sectores tampoco es fácil. Tienen en contra una crisis de múltiples dimensiones que toca con particular gravedad a los resortes más esenciales del «modelo chileno». Es cosa de advertir lo que ha pasado con variables o indicadores como las nuevas pérdidas abruptas en los fondos de pensiones, o los movimientos en el tipo de cambio, y en la bolsa de comercio de Santiago. Un crecimiento de la actividad económica estancado (en un modelo tan dependiente de tasas altas de crecimiento para sostener las altísimas altas de ganancia) y una confianza muy a la baja en la estabilidad de la economía, todos indicadores que con anterioridad del inicio del levantamiento popular ya se apreciaban que fueron reforzados con él, ahora se darán, seguramente, con más fuerza. Las cambiantes variables externas del contexto internacional – global, alteran las certezas sobre las que se ha construido el modelo chileno. Su explicación da para otro texto, pero señalar de modo general que la pandemia del Coronavirus COVID 2019 viene a coronar, de manera ya desatada, el inicio de un proceso histórico de declive de la hegemonía global estadounidense y su ya notorio traspaso a un nuevo esquema multipolar hegemonizado por China, y donde las configuraciones geopolíticas instauradas tras la Segunda Guerra Mundial, vienen a ser ya profundamente cuestionadas y en curso de revisión y transformación. Se vive un proceso de declive de las formas económicas del neoliberalismo que han dominado la escena en las últimas décadas, y un fin del unilateralismo de Estados Unidos tan desatado desde la caída de la URSS y el polo del «socialismo real».

Por la parte del movimiento popular y constituyente chileno, un listado del sinnúmero de tareas que surgen. Las organizaciones, movimientos, colectivos, asambleas y cabildos, y en suma, las franjas más movilizadas y politizadas de que sostienen la movilización, tendrán que madurar y comprender las nuevas circunstancias, y dentro de ellas, el cambio en el itinerario y las formas del cambio constitucional. Esto nos da tiempos, pero también, el punto de «no soltar la calle» tendrá que tomar nuevos formatos que hoy es difícil imaginar en lo inmediato. El proceso de cambio constitucional tendrá que ser revisado en sus formas y calendarización, y por cierto, todo lo escrito y acordado por parte de la elite política el 15 de noviembre, y las conclusiones y posiciones que cada actor ha tomado, puede y tiene que ser revisado. Eso, por cierto, abre también nuevas posibilidades para el campo popular, de izquierdas y progresismos genuinos, entendiendo algo que ya era afirmable con anterioridad a las nuevas circunstancias, pero que ahora queda más claro que nunca: «nada está escrito sobre piedra».


3. Algunas conjeturas acerca del incierto escenario abierto con las nuevas circunstancias

Muy probablemente, en lo venidero la disputa pasará por dimensiones sobre las que hay que enfatizar esfuerzos y centrar miradas y deliberaciones. Lo primero, la relevancia de la disputa en la construcción de relato y sentido, cuestión en lo que lo comunicacional y el trabajo en redes sociales, resulta crucial. También, todo lo relativo al manejo y control de la crisis, esto es, las políticas públicas y de Estado que se tomarán en los próximos meses, para paliar los efectos de la contingencia pandémica. Por otra parte, la toma de conciencia de que nos encontraremos ante un escenario próximo donde se dará de manera mucho más directa la disputa entre los distintos proyectos políticos de cada sector, y en lo referido a su competencia en la dimensión política y electoral, en especial, con miras al escenario presidencial y parlamentario que vendrá apareciendo con cada vez más nitidez en los próximos meses.

La postergación del plebiscito constitucional y de todo el proceso de eventual conformación de la Convención Constitucional, hará que el escenario de ésta se dará de manera mucho más relacionada con la disputa electoral presidencial y parlamentaria cuya fecha (en estas condiciones, fecha eventual) sería a fines del 2021. La propia continuidad y estabilidad del Gobierno de Piñera debe ponerse en entredicho y cuestionamiento aún con mayor guerza, por la vía de, entre otras cosas, presionar por la toma de medidas efectivas frente a la crisis sanitaria, social y económica de nivel planetario y su repercusión en el país, cuestión que pasa, sí o sí, por salirse de los moldes del neoliberalismo y la política antipopular que han caracterizado los últimos 46 y 30 años en Chile.

Que nadie se confunda, esto será será sólo un aplazamiento, y la decadencia y caída global del modelo que ha tenido un referente en Chile, y del propio «ejemplo» chileno tan dependiente de esas partes más dañadas del orden global con esta pandemia, profundizarán las causas y la necesidad de una salida refundacional y altamente transformadora a la crisis desatada el 18 de Octubre. Hemos recorrido mucho trayecto y hay una infinita voluntad mayoritaria puesta en marcha para aquéllo. Alerta y luz para todo lo que viene. A no perder la claridad y a sopesar las nuevas circunstancias. Siempre se supo que este pelea será larga y compleja, y con esto sólo está teniendo un elemento adicional y un aplazamiento en la dimensión propia de la movilización callejera y en la cuestión Constitucional.

En lo que no podemos caer, es en la falsa creencia de que la disputa en curso se suspenderá o pondrá «entre paréntesis» por las nuevas circunstancias. Al contrario, esto apunta más bien en la intensificación de la confrontación entre visiones de mundo y proyectos políticos antagónicos e. Los sectores dominantes, conservadores, neoliberales y derechas varias, intentarán sacar todo el provecho posible a esto, entre otras cosas, apelando a una «unidad» y a un «republicanismo» de manera oportunista y falsa. Nada más alejado a la realidad que la apelación a que lo que está sucediendo deba ser afrontado de una manera «apolítica» y sin cuestionar las bases y fundamentos del orden social en que vivimos. Al contrario, lo que está en entredicho, es precisamente aquello, y la disputa desatada y abierta el viernes 18 de octubre en nuestro país, ahora cuenta con un lazo estrecho y directo con una coyuntura global excepcional, que precisamente corrobora las intuiciones y convicciones puestas en marcha en la rebelión chilena contra el neoliberalismo y este capitalismo a ultranza sistemático y extremo de nuestro país.

En lo más inmediato, la tarea más urgente e inmediata es presionar para que se utilicen todas las medidas que permite el Estado de Catástrofe y las normas constitucionales y legales que permiten afrontar la crisis, esto es, acciones que puedan modificar el perfil ultra neoliberal de nuestro Estado y nuestra economía, como el regular en muchas de sus formas el derecho de propiedad y la actividad económica de los sectores y grupos dominantes, y otras tantas iniciativas gubernamentales, legales y administrativas que puedan servir para paliar la crisis sanitaria y social en curso de crecimiento, y para afrontar una reconfiguración del mapa económico global y nacional que seguramente perdurará en una buena cantidad de meses y que de manera muy probable se prolongará por una buena cantidad de años.

Concluyendo, decir que la rebelión popular y su expresión en el proceso de cambio constitucional y constituyente, refundacional y soberano, debe seguir madurando y sabiendo proseguir en las complejas circunstancias que nos pone esta nueva escena nacional, regional y global. En lo referido a Chile, que nadie se confunda, pierda ni desanime: Tendemos que seguir pujando por un proceso Refundacional y Soberano de cambio Constitucional, y nuestro desafío es abrirle paso y que sea con protagonismo popular, destrabando las limitaciones impuestas por los poderes constituidos para que así sea genuinamente Constituyente, acorde a los anhelos populares mayoritarios, y a las exigencias de cambio histórico que nos pone la crisis nacional y global en curso.

*Imágenes: Movilización del 8M en Santiago de Chile, 8 de marzo de 2020, y Año Nuevo 2019-2020 en la Plaza de la Dignidad de Santiago, y marcha por la Alameda de la rebelión popular chilena.


Cuadro comparativo de los regímenes de Estados de Excepción Constitucional en la Constitución chilena de 1980:

Abogado. Investigador en temas de Nuestra América, Derecho Constitucional, Procesos Constituyentes, e Historia y Teoría Política. Blog personal "Miradas desde nuestra América".

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